國家統計局近期發布的數據顯示，2022年末全國人口總數為141175萬人，比上年末減少了85萬人。這是中國人口多年來的首次負增長。為更好應對出生人口階段性減少、社會老齡化不斷加劇的現實挑戰，繼試點“雙獨二孩”和“單獨二孩”政策之后，從2016年1月1日起，我國正式實施“全面二孩”政策。受此影響，2016-2017年，全國各地都迎來了一個人口出生高峰，2016年全國出生人口總數更是達到了1883萬人，相較于2015年的1655萬人整整多出了228萬人。而今年秋季，各地將迎來這波出生人口的入學高峰。由于短期需求激增而階段供給不足，今年以來，北京、廣州、濟南、大連、長春、青島、成都等地已相繼發布中小學學位預警。
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值得關注的是，受多方面因素制約，2018年之后“全面二孩”政策效應有所衰減，連續幾年“二胎”兒童總數持續回落，以至于2022年全國出生人口首次跌破1000萬人。對此，黨和國家高度重視，從2021年6月起又適時推出“三孩生育”政策，采取了一系列大力支持生育的配套措施。可以預見，這些政策措施必將會在未來一個時期產生積極效應，并在相當程度上扭轉出生人口下降的趨勢。總的看，從現在開始到未來5-10年內，受出生人口曲線波動性影響，我國義務教育階段的學位供需矛盾將會異常突出，而且從低年級到高年級逐次表現為先緊缺、后過剩的波狀形態。這無疑將給各地義務教育的學位安排帶來前所未有的壓力和挑戰。
那么，面對這樣一種適齡入學人口的波狀增減現象，各級政府尤其是教育教育行政部門應采取哪些針對性策略，以化解供需矛盾并對沖各種不確定因素的影響，同時力促各類學校調整辦學思路、提升教育質量，讓人民群眾共享更多更優質的教育資源？筆者以為，就政府層面而言，直面區域義務教育適齡人口階段性變化隨帶來的沖擊和挑戰，應在以下四大方面深化研究、提前部署、精準施策、化解矛盾，以深入推進義務教育優質均衡發展，辦好人民滿意的教育。
首先，要強化出生人口監測，做好學位供給規劃。
總體而言，在一定時期內，出生人口出現階段性變化，是有規律可循的。各級衛生與計劃生育行政部門要在當地黨委政府的領導下，對本地區當前和未來一個時期出生人口變化情況進行全面準確的監測和預測，并及時發布相關信息。各級教育行政部門會同發展改革部門根據當地適齡入學人口的變化情況，科學制定所在地中長期學位規劃方案，切實做好中小學校的空間布局、校舍建設及相應的軟硬件資源配置工作，并根據每年出現的新變化適時加以動態調整。需要強調的是，在制定學位供給規劃時，要適應我國城鎮化不斷推進和農村人口日益“市民化”的新趨勢，合理調整縣域城鄉中小學校的布局結構，在城區及城郊接合部規劃建設一批新型的優質學校，以滿足人民群眾不斷增長的入學需求。同時，除了保留一部分必需設置的鄉村教學點外，各地要持續推進撤點并校工作，加強鄉鎮一級的寄宿制中心校建設，加大投入力度，切實抬高底部，改善農村學校辦學條件，促進義務教育城鄉一體化發展。
其次，要優化生產要素組合，盤活現有存量學位。
當前，義務教育階段入學矛盾主要集中在城市，尤其是人口導入較多的一線城市。對此，各地務必充分落實義務教育政府辦學責任，在按既定規劃適當改擴建部分中小學校的同時，要想方設法優化要素組合、盤活存量資源、擴充學位供給。一方面，可以通過盤整閑置校舍（包括部分招生不足的中職校和幼兒園）、空置廠房乃至租用部分符合條件的辦公樓宇，加以適格化改造后，用作臨時教學點，由屬地義務教育階段公辦學校實行歸口管理、統一使用，以增擴相應學段及年級的學位點數；另一方面，可以考慮通過政府購買服務、簽訂委培協議等方式，向所在地部分具有學位空額的義務教育階段民辦學校購買學位，就近統籌納入社區對口入學劃片范圍，以緩解學位缺口。與此同時，各地要根據規定的師生比要求，適時向社會增招數量足夠、符合條件的中小學教師，優先錄用應屆師范生，同時合理吸收從原有學科類培訓機構分流出來的高水平教職人員。此外，各地還要繼續深入推進義務教育集團化、學區化發展，加快城鄉教育共同體建設，以更好地縮小義務教育階段客觀存在的區域、城鄉、校際差距。
再次，要完善頂層制度設計，探索實施小班教學。
新時代背景下推進中國式現代化，必然要求加快教育強國建設進程，進一步辦好人民滿意的教育。在階段性入學高峰得以緩解之后，在現有義務教育基本辦學標準基礎上，適時調整校額、班額，穩步實施小班化教學，既是梯度推動義務教育實現高質量發展的必然要求，也是逐步消除適齡入學人口結構性變化對義務教育帶來不利影響的有力舉措。比較研究表明，我國義務教育階段學校目前所執行的“小學班額不超過45人、初中班額不超過50人”的標準，與發達國家相比還存在較大差距。當下，經濟與合作發展組織國家（OECD）和歐盟22個國家的小學平均班額分別僅為23.6人和23.8人，而其初中平均班額則分別僅為27.2人和22.9人。為此，建議國家有關部門結合實際情況，酌情對未來一個時期我國的小學、初中班額作出適應性調整。可以考慮將小學、初中班額上限分別設定為35人、40人，并鼓勵東部發達地區在財力允許前提下試行小學30人、初中35人的班額，以用好用足用活現有各類教育資源，推進多樣化、差別化、個性化教育，從而切實增強人民群眾對于基本公共教育服務的獲得感、幸福感、安全感。
最后，要因應教育格局變化，推動學校轉型發展。
經過改革開放40多年的建設和發展，我國教育面貌正在發生格局性變化，廣大人民群眾對于教育的需求已從“有學上”升級為“上好學”。按照黨的二十大部署，建設高質量教育體系，著力辦好人民滿意的教育，除了要大力推進基本公共教育服務均等化、辦好辦強各級各類學校教育外，還必須“推進教育數字化，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國”。各種研究表明，“十四五”期間乃至面向2035年，隨著適齡入學人口階段性變化和結構性調整，未來一個時期，一些地區尤其是農村地區部分義務教育階段學校可能會出現招生不足、學位過剩乃至關停并轉的現象，從而難免造成教育資源局部閑置的問題。為此，從服務服從于學習型社會、學習型大國建設的高度，在政府層面采取一定的政策措施，適度引入社會力量，適時引導并推動一部分義務教育階段學校以各種形式轉辦托育教育、職業培訓、老年教育乃至素質類校外教育，不僅有利于優化城鄉義務教育階段學校結構，避免存量教育資源的浪費，也有利于將更多社會資源轉化為優質教育資源，在更大范圍、更高層次、更深程度上滿足人民群眾多元化的終身學習需求，從而提高全民族的科學素養和文化素質，助推教育強國建設，為中華民族偉大復興提供更加有力的智力支持和人才支撐。
需要強調的是，無論近期和未來一個時期不同區域適齡入學人口如何變化，各級政府對基礎教育尤其是義務教育的投入力度不僅不能減少，而且還應視區域經濟發展及財力增長情況，依法切實落實 “兩個只增不減”。唯有如此，才能真正實現義務教育優質均衡發展和城鄉一體化發展。
（作者：董圣足，系長三角教育發展研究院副院長，上海市教科院終身教育研究所所長、研究員）
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